„Ich kann nicht glauben, dass das wirklich passiert“. Diese Aussage einer jungen Frau, die am Donnerstag in einer Kiewer U-Bahn-Station in Tränen ausbrach, spiegelt die Reaktionen tausender Menschen in ganz Europa wider, die den Angriff Russlands auf die Ukraine verfolgen.
Für die europäischen Staats- und Regierungschefs muss der erste Schock schnell zu Konsequenzen in ihrer Außen- und Sicherheitspolitik führen. Es ist mehr in Gefahr als die nach dem Kalten Krieg geschaffene Friedensordnung. Im aktuellen Kontext stellt Russlands Aggression gegen die Ukraine die nach dem Zweiten Weltkrieg geschaffene regelbasierte internationale Ordnung in Frage.
Das Vorgehen Russlands ist der vorläufige Höhepunkt der in den letzten Jahren zu beobachtenden Angriffe auf das Völkerrecht und die mangelnde Bereitschaft der Regierungen, es zu achten. Die Angriffe auf das Völkerrecht sind seit dem 11. September häufiger und tiefgreifender geworden, und sie kamen aus allen Regionen der Welt. Im Zusammenhang mit der Terrorismusbekämpfung wurden in erster Linie die Menschenrechte und das humanitäre Völkerrecht angegriffen, aber auch Abrüstung, Seerecht und Umweltrecht wurden in Frage gestellt. Die Staaten haben die Anwendung von Normen auf ihr Verhalten bestritten, indem sie sich auf übergeordnete Prinzipien beriefen, die Auslegungsbefugnis von Normen durch internationale Institutionen missachteten und die Verbindlichkeit ihres eigenen Verhaltens in der Vergangenheit abstritten. Diesem Problem kann nicht dadurch begegnet werden, dass man einfach die doktrinäre Position westlicher Staaten zum Völkerrecht wiederholt, die sie selbst bei mehreren Gelegenheiten nicht eingehalten haben.
Interessanterweise bezog sich Präsident Putin auf Art. 51 der UN-Charta, als er seinen Angriff auf die Ukraine ankündigte. Er wollte also das Fundament des Völkerrechts nicht verlassen. Stattdessen beansprucht er für sich das Recht und die Macht, die Definition des bewaffneten Angriffs und das Recht auf präventive Selbstverteidigung in einer bestimmten Weise zu interpretieren und auf sein Vorgehen als Norm anzuwenden. Dies ist die eigentliche Herausforderung in dieser Situation, da immer mehr Akteure dasselbe behaupten. Regierungen und Menschen auf der ganzen Welt beobachten genau, ob die Reaktion der EU und der USA den Standards des internationalen Rechts entspricht. Oder werden sie angesichts übergeordneter Interessen wieder relativiert werden? Werden die Prinzipien, die sie zu verteidigen vorgeben, am Ende eine wirksame Reaktion verhindern und das Völkerrecht weiter als utopisch diskreditieren?
Bislang haben die wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Interessen, die durch die formalen Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 5 des NATO-Vertrages geschützt sind, Vorrang vor den Menschenrechten und dem Schutzbedürfnis der ukrainischen Bevölkerung. Dies wird die westlichen Staaten in Zukunft erneut in eine defensive rechtliche und moralische Position bringen. Die EU und die USA berufen sich in ihrer Argumentation vor allem auf Sicherheitsvereinbarungen, die Putin als die unausgewogene regionale Ordnung bezeichnete, die nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion und der von ihm wahrgenommenen Täuschung über die NATO-Erweiterung geschaffen wurde.
Bei der Förderung einer regelbasierten Außen- und Sicherheitspolitik muss sich die EU über die Grenzen des Völkerrechts im Klaren sein, wenn es darum geht, zu definieren, was richtig oder falsch ist. Das Völkerrecht wird dezentral auf der Grundlage der Zustimmung souveräner Staaten geschaffen. Es kann dem Verhalten von Staaten Grenzen setzen, indem es die Verbindlichkeit vereinbarter Regeln festschreibt. Da es jedoch keine Durchsetzungsmechanismen gibt, kann das Völkerrecht nicht über die rechtliche Qualität einer Änderung des staatlichen Verhaltens entscheiden. Die Quellen des Völkerrechts – Verträge, Gewohnheiten, allgemeine Grundsätze – sind das Ergebnis, nicht der Ursprung des Gleichgewichts zwischen Norm und Handlung. Daher beziehen sich internationale Gerichte bei Streitigkeiten über die Anwendung bestimmter internationaler Normen auf eine bestimmte Situation in der Regel auf die stillschweigende Zustimmung, die im Verhalten der Vergangenheit zum Ausdruck kommt, und lassen somit den eigentlichen Konflikt unberührt.
Staaten neigen dazu, sich dieser Auslegung zu unterwerfen, wenn sie die Folgen einer Verletzung des Vertrauens anderer in die Einhaltung von Regeln höher einschätzen als ihre politischen Interessen. Die USA und Europa waren aufgrund ihrer wirtschaftlichen und militärischen Macht und der daraus resultierenden Fähigkeit, Regierungen, die diese Regeln verletzten, Schaden zuzufügen, daran gewöhnt, dass sich Staaten ihrer Interpretation der Menschenrechte und anderer Normen unterwarfen. In ähnlicher Weise wurde es für China aufgrund seiner wirtschaftlichen Macht möglich, von Normen und dem damit verbundenen Verhalten der Vergangenheit abzuweichen. Mit dem Einmarsch Russlands in die Ukraine kam eine neue und zugleich sehr alte Möglichkeit hinzu: militärische Gewalt. Da die EU ihren Einfluss auf die Einhaltung internationaler Regeln durch andere durch ihre wirtschaftliche Stärke und die schrittweise Abschaffung der Nationalstaaten auf der Grundlage einer Theorie liberaler Politik als ausreichend gesichert ansah, verwarf sie die militärische Option im Laufe der Zeit bis zu einem Punkt, an dem die militärische Verteidigung ihres Territoriums für mehrere EU-Mitglieder höchst fragwürdig ist. Diejenigen, die eine regelbasierte Außenpolitik befürworten, können militärische Kapazitäten nicht ausschließen, da sie wieder zu einem nationalen Einflussmittel geworden sind, um die Einhaltung von Normen zu gewährleisten.
Im Wesentlichen würde die derzeitige westliche Position eine Weltordnung aufrechterhalten, die zu einem bestimmten Zeitpunkt in der Geschichte von den mächtigsten Staaten festgelegt und durch stillschweigende Zustimmung aufgrund von Verhaltensweisen in der Vergangenheit, die nie geändert werden konnten, bestätigt wurde. Diese Position wird von aufstrebenden Mächten wie China und Indien sowie von Afrika als Kontinent in Frage gestellt. (Im Vergleich dazu ist Russland eine schrumpfende Macht, was seine Bevölkerung, seine auf fossilen Energieträgern basierende Wirtschaftskraft und sein Bildungssystem angeht.)
Es reicht nicht aus, die Krise mit den bestehenden Verfahren und Institutionen zu bewältigen. Wenn das Völkerrecht in Zukunft in der Lage sein soll, die internationalen Beziehungen über die unmittelbaren politischen und wirtschaftlichen Interessen der Regierungen hinaus zu regeln, muss eine neue Grundlage für die Zusammenarbeit gefunden werden. Sollten sich die USA wieder als Anführer der freien Welt zurückziehen, einschließlich ihrer militärischen Macht innerhalb der NATO, wird eine Situation wie der jetzige Angriff auf die Ukraine für Europa nicht mehr zu bewältigen sein. In dieser Hinsicht ist der russische Angriff hoffentlich nur ein letzter Weckruf für alle Politiker in der EU, ihre Differenzen über eine friedliche und globalisierte Welt beiseite zu legen und zu einer robusten, integrierten Außen- und Sicherheitspolitik überzugehen, einschließlich der Bereitstellung von Rüstungsgütern und der Entwicklung von militärischen Einrichtungen.
Es ist mit einer normenbasierten Außenpolitik unvereinbar, einer demokratisch gewählten Regierung einen Antrag auf Bewaffnung ihrer regulären Armee zur Verteidigung ihrer Bevölkerung gegen eine bewaffnete Aggression eines anderen Staates auf der Grundlage nationaler politischer Leitlinien zu verweigern. Dies führt zu einer selektiven Anwendung des internationalen Systems der kollektiven Sicherheit, das von der UNO als Lehre aus der Aggression Nazi-Deutschlands geschaffen wurde. Dieses System enthält bewusste Beschränkungen für Maßnahmen des Sicherheitsrates gegen eines der fünf ständigen Mitglieder und fördert stattdessen die individuelle und kollektive Selbstverteidigung als Mittel zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit in solchen Situationen.
Sanktionen müssen als Instrument der Konfliktbewältigung und nicht der Bestrafung wiederbelebt werden. Die Androhung unbestimmter Sanktionen für den Moment der russischen Invasion gab Putin Zeit und Raum zur Vorbereitung und, da sie angewendet wurden, keine Motivation zur Beendigung der Feindseligkeiten, da es keine klare Forderung nach messbaren Maßnahmen anhand klarer Maßstäbe gibt. Diese Anwendung könnte sogar zu einer fatalistischen Nichts-mehr-zu-verlieren-Haltung Putins führen.
In der Vergangenheit hat sich die Welt nach verheerenden Ereignissen zusammengefunden, die es den Regierungen ermöglichten, sich neuen internationalen Normen zu unterwerfen. Nach dem Zweiten Weltkrieg war eine Einigung über Menschenrechte und humanitäres Recht als internationales Anliegen möglich, da man sich über ihren Zusammenhang mit den Ursachen des Konflikts einig war. Dieser Zusammenhang bleibt zwar bestehen, ist aber nicht die vereinbarte Ursache für den gegenwärtigen Konflikt. Diese geht eher in Richtung abnehmender Macht und Einfluss aufgrund von Veränderungen in der wirtschaftlichen und technischen Entwicklung und letztlich des Klimawandels. Gemeinsame Herausforderungen müssen definiert und gemeinsam angegangen werden, anstatt sie zum Gegenstand des Wettbewerbs zu machen. Welche Regeln der Zusammenarbeit können um diese Ängste herum formuliert werden und innerhalb welcher Struktur? Das wird die zukünftige globale Sicherheitsarchitektur sein, in der die EU ihren Platz finden muss.