Äthiopien – Zeit, sich zu engagieren

Anstatt gemeinsam eine Strategie zur Konfliktbewältigung vorzuschlagen, hat die internationale Gemeinschaft durch ihr zögerliches Handeln zugelassen, dass Äthiopien in die gefährliche Zone der Massengräueltaten abrutscht. Die Zeit läuft ab, denn die Straflosigkeit nährt die Verzweiflung, die den Verlust der Kontrolle der Regierung über die Situation verstärkt.

Seit der Militärintervention der Ethiopian National Defence Forces (ENDF) in der Region Tigray im November 2020 tauchen in den Medien Zeugenberichte über systematische Menschenrechtsverletzungen auf. Interviews mit Flüchtlingen im Sudan, Satellitenbilder und Berichte aus dem Land selbst weisen auf außergerichtliche Tötungen aufgrund der ethnischen Zugehörigkeit, die Erstellung von Listen nach ethnischer Zugehörigkeit zu unklaren Zwecken in Addis Abeba, Vergewaltigungen und sexuelle Gewalt sowie Versuche der Zwangsumsiedlung von Menschen in Tigray hin. Auch aus anderen Regionen, darunter der Region Benishangul-Gumuz, wurde von großflächigen Tötungen und Vertreibungen berichtet. Die Bilder von schwer bewaffneten ENDF in Tarnkleidung, die auf Pick-up-Trucks in Dörfer eindringen, fügen sich in das Narrativ internationaler zivilgesellschaftlicher Organisationen ein, deren Indikatoren und Analysen angeblich auf Völkermord und Massengrausamkeiten hindeuten.v

Die Besorgnis über Gewalt aufgrund von ethnischer Zugehörigkeit ist in Bezug auf Äthiopien nicht neu. Im Jahr 2005 wurden wir im Rahmen meiner Arbeit mit dem Büro des UN-Sonderberaters für die Verhinderung von Völkermord von jungen politischen Aktivisten kontaktiert, die uns auf die Gefahr von massiver Gewalt im Zusammenhang mit den bevorstehenden allgemeinen Wahlen aufmerksam machten. Fotos von Polizeibrutalität und deren Folgen unterstrichen anschaulich ihre Forderung. Im Anschluss an die Wahlen wurden laut einem durchgesickerten internen Bericht 193 Demonstranten von der Polizei getötet. Berichte über Gräueltaten erreichten uns auch aus Oromia in einem konstanten Strom.

Für viele Beobachter schienen diese Bedenken jedoch der Vergangenheit anzugehören. Premierminister Abiy, der erste Oromo, der in das Amt gewählt wurde, bewegte das Land in Richtung eines Übergangs, der als „multi-ethnisch und demokratisch“ beschrieben wurde. Als ihm 2019 der Friedensnobelpreis verliehen wurde, schien er das große Ziel eines Friedens mit Eritrea auf der Grundlage einer vereinbarten Grenze erreicht zu haben. In der Zwischenzeit kehrten Berichten zufolge eritreische Truppen nach Äthiopien zurück und wurden in Tigray gesichtet, um die ENDF zu unterstützen. Sie und regionale Kräfte, gemischt mit Miliz-Elementen aus der benachbarten Amhara-Region, sollen schwere Menschenrechtsverletzungen begangen haben, die sich der Kontrolle der äthiopischen Regierung entziehen, was das durch das Friedensabkommen geschaffene begrenzte Vertrauen untergräbt.

Abiy hatte politische Gefangene freigelassen, Frauen in viele Kabinettspositionen berufen und einen bekannten Dissidenten als Leiter des Nationalen Wahlgremiums integriert. Er reorganisierte die ethnisch und regional orientierten Parteien der Ethiopian Peoples‘ Revolutionary Democratic Front (EPRDF) zur neuen Prosperity Party. Für Kenner der äthiopischen Politik und Gesellschaft kam es nicht überraschend, dass die Umsetzung dieser Maßnahmen, statt die ethnische und regionale Spaltung zu überwinden, lang anhaltende ethnische Konflikte neu ausbrechen ließ.

Die Verfassung von 1995 etablierte ein System des ethnischen Föderalismus („national“ auf Amharisch), das auf einer Konföderation von „Nationen, Nationalitäten und Völkern“ innerhalb von „Staaten“ basiert, die in Bezug auf Bevölkerung und Größe sehr unterschiedlich sind. Die Nationen haben u.a. das Recht, eigene Verfassungen zu erlassen, ihre Amtssprache zu wählen, Steuereinnahmen zu erzielen, regionale Sicherheitskräfte zu bilden und sogar das Recht auf Sezession. Der Wortlaut der jeweiligen Bestimmungen in der Verfassung bot jedoch bewusst Spielraum für Interpretationen. Die Beilegung von Streitigkeiten zwischen der Zentralverwaltung und den Gliedstaaten ist nicht klar geregelt und dem House of Federation und dem Council of Constitutional Inquiry auf der Grundlage politischer Kompromisse übertragen, statt einer verbindlichen Entscheidung durch einen unparteiischen Konfliktmanagementmechanismus, der der Auslegung der Verfassung folgt.

Im Kern ist der Konflikt mit Tigray eine weitere Auseinandersetzung zwischen Staat und Zentralmacht, wie sie in Äthiopien in der Vergangenheit stattfand. In diesem Fall stand mehr auf dem Spiel angesichts der dominierenden Rolle der Tigray Peoples‘ Liberation Front (TPLF) in der Zentralregierung in der Vergangenheit. Verglichen mit der Macht der Zentralverwaltung in anderen föderalen Systemen musste die militärische Intervention nicht als solche einen Bruch im Weg des Übergangs bedeuten, sondern eine Wiederherstellung der verfassungsmäßigen Ordnung.

Am 28. November erklärte Abiy im Parlament, dass die Militäroperation beendet sei. Spätestens seitdem sollte die Situation in Tigray durch Polizei und Strafrecht unter voller richterlicher Aufsicht geregelt werden.

Das System des ethnischen Föderalismus wurde durch eine simulierte Übereinkunft zwischen den Völkern und Nationen innerhalb jedes Staates mit der Zentralmacht legitimiert, während es in Wirklichkeit von der EPRDF vom Zentrum aus durchgesetzt wurde. Die Kontinuität dieses Arrangements wird durch die Kongruenz zwischen dem Mehrheitswillen des Volkes und den Vertretern der Staaten auf zentraler Ebene bestimmt. Ethnische und regionale Parteien konnten lange Zeit staatliche Interessen in den politischen Kompromiss auf zentraler Ebene einbringen. Allerdings hat sich die äthiopische Gesellschaft in den letzten 25 Jahren entwickelt. Die Verstädterung verläuft zwar langsam und umfasst nur 21% der Bevölkerung, aber bis 2030 wird eine Verdoppelung erwartet. Die Landwirtschaft ist immer noch die Basis der Wirtschaft, aber die Arbeitsplätze im Dienstleistungssektor sind schnell gewachsen. Bildung beeinflusst die Entwicklung der nicht-landwirtschaftlichen Wirtschaft und die junge Bevölkerung, mit einem Durchschnitt von 17,5 Jahren, verlangt nach produktiven Arbeitsplätzen in den Kleinstädten. Die interne Migration junger, gebildeter Äthiopier, sogar innerhalb derselben Region, wird mit der Zeit die ethnische Zugehörigkeit zweitrangig werden lassen gegenüber beruflichen, wirtschaftlichen und anderen Interessen, die die Menschen über Stammesidentitäten und Regionen hinweg teilen. Gegenwärtig liegt der Anteil der aus ländlichen Gebieten stammenden Bevölkerung in Addis Abeba bereits bei 59% und in Dire Dawa bei 38%. Der Übergang, den Abiy begonnen hat, ist zeitgemäß und unvermeidlich. Damit er erfolgreich sein kann, muss das gegenwärtige Arrangement im Laufe der Zeit durch einen neuen Gesellschaftsvertrag zwischen den Regionen und dem Zentrum ersetzt werden, der auf einer gemeinsamen Erzählung von Äthiopien im Jahr 2030 basiert.

Eine Lösung könnte nur innerhalb des Landes und auf der Grundlage eines inklusiven politischen Dialogs gefunden werden, aber die Situation scheint nicht reif für ernsthafte Gespräche zu sein. Die Ermordung hochrangiger TPLF-Funktionäre, darunter der ehemalige Außenminister Seyoum Mesfin, und die vorherige Verhaftung von Oppositionsführern, die des Terrorismus beschuldigt wurden, signalisierten, dass der Dialog nicht der von Abiy bevorzugte Weg zur Bewältigung der Herausforderungen ist. Nach der ergebnislosen Diskussion der Situation auf dem 38. Sondergipfel der Intergovernmental Authority on Development (IGAD) lehnte Abiy auch eine Vermittlung durch die AU ab.

Diese Sackgasse könnte durchbrochen werden, wenn die derzeitige Diskussion über Tigray auf die Möglichkeiten der Verhinderung zukünftiger ethnischer Gewalt ausgeweitet würde, ohne dass die Zentralregierung oder regionale Parteien auf die politische Kontrolle des Ergebnisses bestehen. Es gibt Möglichkeiten für Äthiopiens internationale Partner, die Schaffung der notwendigen Bedingungen für solche Diskussionen durch eine gemeinsame umfassende Strategie zu unterstützen. Diese Strategie muss die verschiedenen kurz- bis mittelfristigen Themen, die mit der gegenwärtigen Situation in Äthiopien zusammenhängen, entlang eines Kontinuums von Schritten aufbrechen, die zu einem nationalen Dialog über entscheidende institutionelle Verbesserungen vor den im Juni 2021 geplanten Wahlen führen.

1. Der Zugang zu humanitärer Hilfe erschien bisher als die gemeinsame Priorität derer, die in den Konflikt eingreifen. Der UN-Sicherheitsrat diskutierte die humanitäre Situation in Äthiopien, ohne sich auf ein Vorgehen zu einigen. Dies unterstreicht das politische Dilemma für westliche Regierungen, die Äthiopien als Verbündeten in einer unbeständigen Region sehen, insbesondere gegen die mit Al-Kaida verbundenen islamistischen Kämpfer al Shabaab im benachbarten Somalia. Im Dezember 2020 verschob die EU die Auszahlung von fast 90 Millionen Euro an Budgethilfen, weil sie die Krise in der nördlichen Tigray-Region für bedenklich hielt und die Zahlung an die Bedingung knüpfte, dass der Staat vollen humanitären Zugang erhält. Gemäß ihren Prinzipien der Menschlichkeit, Neutralität, Unparteilichkeit und Unabhängigkeit beinhaltet die humanitäre Hilfe jedoch nicht die Mittel, um die aus dem Land berichteten massiven Menschenrechtsverletzungen zu verhindern. Eine internationale Reaktion auf massenhafte Gräueltaten auf der Grundlage humanitärer Hilfe hat in der Vergangenheit versagt und darf sich nicht wiederholen. Stattdessen sollte Äthiopien dabei unterstützt werden, auf die humanitären Bedürfnisse durch seine eigenen Institutionen und Verfahren zu reagieren. Die Bewertung der Auswirkungen dieser Hilfe anhand von Standards von internationalem Interesse sollte auf der Grundlage vereinbarter Indikatoren zur Verhinderung von Massengrausamkeiten überwacht werden. Die UNO sollte ihre frühere humanitäre Unterstützung für eritreische Flüchtlinge wieder aufnehmen.
2. Äthiopiens Partner sollten ihr internationales Anliegen klar definieren und begrenzen. Angesichts des Inhalts der Lageberichte und der weltweiten Akzeptanz der R2P ist Äthiopiens Souveränität geschwächt, solange es keine überprüfbaren Schritte unternimmt, um angebliche Menschenrechtsverletzungen zu untersuchen und die Täter zur Rechenschaft zu ziehen. Die Rolle Äthiopiens als Gastland der AU und Art. 4 lit. h der AU-Konstituierungsakte unterstreichen dieses Interesse. Darüber hinaus beherbergt Äthiopien die UN ECA und ist ein wichtiger logistischer Knotenpunkt und Truppensteller für UN-Friedensoperationen in Afrika. Das legitime Anliegen, massenhafte Gräueltaten zu verhindern, sollte den Rahmen für die gemeinsame Strategie bilden und die Form der Zusammenarbeit sowie die Verflechtung der verschiedenen Elemente bestimmen.
3. Die Partner Äthiopiens sollten den politischen, entwicklungspolitischen und akademischen Partnern technische Unterstützung für konstitutionellen Föderalismus anbieten. Die Eskalation des Konflikts mit Tigray wurde durch die Sorge der Zentralregierung verursacht, einen Präzedenzfall für andere Staaten hinsichtlich der Ausübung zentraler Macht zu schaffen, wenn man den regionalen Wahlen nachgibt. Diese Sorge wäre geringer, wenn in der Verfassung ein unabhängiger Konfliktmanagement-Mechanismus als Teil des Föderalismus-Systems enthalten wäre. Erfahrungen mit verschiedenen Föderalismusmodellen sind vorhanden und könnten den Parteien in Äthiopien zur Verfügung gestellt werden. Die zugrundeliegenden Probleme im Zusammenhang mit der Organisation des Föderalismus entlang ethnischer Linien innerhalb der von der Verfassung geschaffenen Institutionen wurden in der Vergangenheit analysiert. Insbesondere die Einrichtung eines Bundesverfassungsgerichts könnte die Auslegung der Verfassung in Bezug auf Streitigkeiten zwischen den Bundesstaaten und der Zentralverwaltung sowie den Schutz der Menschenrechte im ganzen Land auf der Grundlage der – wenn auch begrenzten – Rechtstraditionen gewährleisten, die vom Bundesgerichtshof und dem Bundesgerichtshof in den letzten 25 Jahren in Bezug auf transregionale Fragen entwickelt wurden. Die äthiopische Menschenrechtskommission und der Ombudsmann könnten sich auf der Grundlage der Rechtsprechung des Verfassungsgerichts mit einzelnen Beschwerden befassen. In anderen Bundesstaaten wurden verschiedene verfassungsrechtliche und institutionelle Lösungen entwickelt, die im Lichte der jüngsten Entwicklungen überdacht werden könnten. Die Verankerung effektiver Konfliktlösungsmechanismen in der Verfassung sollte Gegenstand eines politisch-akademischen Dialogs vor den Wahlen im Laufe dieses Jahres sein.
4. Die Notwendigkeit, Menschenrechtsverletzungen in verschiedenen Staaten zur Rechenschaft zu ziehen, bietet die Chance, eine stärkere, unabhängige Bundesjustiz zu etablieren. Mit dem offiziellen Abschluss der Militäroperation in Tigray können mutmaßliche Menschenrechtsverletzungen Verbrechen nach dem Strafgesetzbuch und, soweit sie in einem weit verbreiteten und systematischen Angriff gegen eine Zivilbevölkerung durchgeführt wurden, Verbrechen gegen die Menschlichkeit nach dem Völkerstrafrecht darstellen (Art. 270 ff. des äthiopischen Strafgesetzbuches). Die Untersuchung dieser Vorwürfe liegt in der hoheitlichen Verantwortung der entsprechenden Institutionen Äthiopiens, insbesondere der Gerichte. Äthiopien unterstützte die Empfehlungen des dritten UPR-Zyklus zur Stärkung der Unabhängigkeit der Justiz und der äthiopischen Menschenrechtskommission. Letztere unternahm bemerkenswerte Untersuchungen zur Situation in verschiedenen Staaten, die dazu beitrugen, die Situation in Tigray in den breiteren Kontext der politischen Entwicklungen zu stellen. Der Halbzeitbericht, der 2022 fällig ist, bietet einen Zeitrahmen, um den Fortschritt bei der Bekämpfung der Straflosigkeit zu messen. Internationale Partner sollten über ihre Justizinstitutionen auf Anfrage Unterstützung für solche Bemühungen leisten.

Eine Gruppe interessierter Staaten unter der Führung von Deutschland, Kanada, Australien und der Schweiz sollte gemeinsam mit der äthiopischen Regierung eine Liste von Benchmarks und Zeitvorgaben in Bezug auf das internationale Anliegen der Verhinderung von Massengräueln erarbeiten, die sowohl der Regierung als auch ihren internationalen Partnern messbare Fortschritte gegenüber dem „offenkundig versagenden“ Rand beim Schutz ihrer Zivilbevölkerung ermöglicht. Diese sollten auf die Risiken von Massengräueln ausgerichtet und beschränkt sein und sich nicht an das politische und wirtschaftliche System als solches heranwagen. Die aufgeführten Länder haben sich in der Vergangenheit mit Äthiopien in Fragen der Regierungsführung und der Menschenrechte auf diskrete und konstruktive Weise auseinandergesetzt. Sie haben ein echtes Interesse an der Einhaltung der R2P und können über ihre Institutionen und die spezialisierte Zivilgesellschaft glaubwürdige Hilfe leisten, ohne dass der Verdacht auf versteckte Absichten besteht.

Die Unterstützung bei der Beseitigung der Konfliktursachen sollte sich auf die Einrichtung eines Bundesverfassungsgerichts und die Stärkung des föderalen Gerichtssystems durch Neuausrichtung und Anpassung bestehender Projekte konzentrieren. Diese sollten vor allem auf die Bedürfnisse der verschiedenen Akteure in Äthiopien eingehen und ihnen direkt technische Hilfe leisten. Die UN, die AU und die EU neigen dazu, Projekte mit ihrer eigenen institutionellen Agenda zu überfrachten und könnten eher bei der Umsetzung der Vereinbarungen, die aus dem Fazilitationsprozess resultieren, als bei dem Prozess selbst nützlich sein.

Die traditionellen regionalen Partner Äthiopiens könnten weniger nützlich sein, um sich zu engagieren. Berichten zufolge hat die sudanesische Armee zuvor umstrittene Grenzgebiete besetzt und die Beziehungen zu Ägypten sind durch die Verhandlungen über den „Renaissance-Damm“ belastet.

Die Krise in Äthiopien ist ein Sicherheitsrisiko für die Bevölkerung und die Region, aber sie ist auch eine Chance, dem Land zu helfen, notwendige Reformen voranzutreiben und die Wahlen zu einem Referendum über die erreichten Fortschritte und zukünftigen Schritte des Übergangs zu machen.

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